Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Tóm tắt: Tham nhũng vặt là tệ nạn xã hội xảy ra phổ biến từ lâu ở nhiều quốc gia. Trong phạm vi bài viết này, tác giả phân tích khái niệm, đặc điểm, hậu quả và các biện pháp phòng, chống tham nhũng vặt ở một số quốc gia; đưa ra những nhận xét, đánh giá về khả năng vận dụng những kinh nghiệm đó ở Việt Nam.
Từ khoá: Tham nhũng; tham nhũng lớn; tham nhũng vặt; biện pháp phòng, chống tham nhũng vặt.
Keywords: Corruption; grand corruption; petty corruption; measures to prevent and fight gainst petty corruption.
1. Khái niệm, đặc điểm của tham nhũng vặt
Trong tài liệu của một số tổ chức quốc tế, khái niệm tham nhũng vặt ( petty corruption – có thể dịch là tham nhũng nhỏ hay tham nhũng vặt) thường được sử dụng để so sánh với một khái niệm tham nhũng lớn ( grand corruption)[1]. Trong mối quan hệ so sánh với tham nhũng lớn, Tổ chức Minh bạch quốc tế (TI) định nghĩa, tham nhũng vặt là hành vi “lạm dụng quyền lực được giao của các cán bộ, công chức cấp thấp và cấp trung trong tương tác hàng ngày với người dân, thường khi người dân có nhu cầu tiếp cận với hàng hóa hoặc dịch vụ cơ bản như bệnh viện, trường học, cảnh sát và các cơ quan khác”[2].
Xét về bản chất, grand hay petty corruption đều là sự lạm dụng quyền lực được giao để thu lợi riêng, đều là hành vi vi phạm pháp luật, đều là tệ nạn xã hội, và vì thế đều phải đấu tranh để xoá bỏ. Tuy nhiên, trong quản trị nhà nước, xuất hiện nhu cầu cần phân loại các hành vi tham nhũng theo các tiêu chí khác nhau, để có thể phòng, chống tham nhũng hiệu quả. Sự phân chia thành tham nhũng lớn, tham nhũng nhỏ không hàm ý có sự khác biệt về bản chất hay mức độ nguy hại của mỗi loại tham nhũng, mà chủ yếu là để xác định các điểm đặc thù, từ đó có chiến lược, giải pháp xử lý phù hợp.
2. Hậu quả của tham nhũng vặt
Tuy vậy, cần thấy rằng, những yếu tố để phân biệt tham nhũng lớn và tham nhũng vặt chủ yếu mang tính định tính, không phải định lượng. Vì thế, trong thực tế, sự phân loại này chỉ có ý nghĩa trong việc hoạch định chiến lược, chính sách, ít có ý nghĩa trong việc xác định các vi phạm và chế tài cụ thể với các hành vi tham nhũng. Đây chính là lý do dẫn tới những tranh cãi khi cố gắng xác định dạng hành vi, số tiền hối lộ, cấp quan chức… mà có thể được xem là tham nhũng lớn hay tham nhũng vặt trong những tình huống hay bối cảnh cụ thể.
Một là, tham nhũng vặt có tác động lớn và trực tiếp đến người dân, đặc biệt là người nghèo.
Có quan điểm sai lầm là tham nhũng vặt thì hậu quả cũng “vặt” (tức là ít nghiêm trọng), nhưng thực tế không phải như vậy. Khái niệm tham nhũng vặt chủ yếu chỉ hàm ý tính chất của hành vi (diễn ra một cách phổ biến trong đời sống nhưng các khoản hối lộ thường có giá trị nhỏ hơn so với tham nhũng lớn) chứ không hàm ý về hậu quả của nó. Trong thực tế, tham nhũng vặt hay tham nhũng lớn đều gây hậu quả nghiêm trọng, kể cả về kinh tế và xã hội (thể hiện qua việc phá hoại niềm tin của người dân vào nhà nước). Cần nhận thức rõ như vậy vì quan niệm sai lầm về hậu quả của tham nhũng vặt có thể dẫn đến coi nhẹ việc phòng, chống dạng tham nhũng này.
Hai là, tham nhũng vặt tác động tiêu cực đến hoạt động của các tổ chức, doanh nghiệp.
Marie Chêne[5], một chuyên gia của Tổ chức Minh bạch quốc tế (TI), đã khái quát và phân tích hậu quả của tham nhũng vặt như sau:
Điều này là do tham nhũng vặt gắn với việc cung cấp các dịch vụ công phổ biến, như giáo dục, y tế, thủ tục hành chính… cho cuộc sống hàng ngày của người dân. Vì thế, việc phải trả tiền hối lộ để tiếp cận với những dịch vụ này sẽ tác động trực tiếp và đáng kể đến chất lượng cuộc sống của mọi người dân, đặc biệt là những người nghèo. Ở đây, người nghèo thường phụ thuộc vào các dịch vụ công nhiều hơn so với người giàu, nên người nghèo là nạn nhân chính của tham nhũng vặt[6]. Bên cạnh đó, ảnh hưởng của tham nhũng vặt với người nghèo nghiêm trọng hơn với người giàu, vì các khoản hối lộ thường chiếm tỷ trọng cao trong thu nhập của người nghèo, trong khi chiếm tỷ lệ không đáng kể đối với thu nhập của người giàu. Về vấn đề này, một khảo sát ở Mexico ước tính rằng, số tiền phải hối lộ do tham nhũng vặt chiếm tới 30% thu nhập hàng tháng của một gia đình nghèo, trong khi chỉ chiếm 14% thu nhập hàng tháng của một gia đình trung lưu[7]. Đây cũng là tình trạng tương tự ở nhiều quốc gia khác, như các nước ở khu vực tây Balkan[8]. Về mức độ tác động, một nghiên cứu ước tính tham nhũng vặt có ảnh hưởng đến một phần tư dân số thế giới, tức là gần hai tỷ người[9], trong đó chủ yếu là người nghèo. Theo Báo cáo Phong vũ biểu tham nhũng toàn cầu (GCB) của TI năm 2017, chỉ riêng tại khu vực châu Á – Thái Bình Dương đã có 900 triệu người phải thường xuyên hối lộ để được tiếp cận các dịch vụ công[10]. Tại Việt Nam, tỷ lệ này là 65% số người được hỏi, trong đó lĩnh vực giáo dục công lập (57%) và chăm sóc sức khỏe (59%)[11].
Ba là, tham nhũng vặt làm xói mòn môi trường pháp lý và hiệu quảBốn là, tham nhũng vặt làm giảm nguồn thu vào ngân sách quốc gia. hoạt động của bộ máy nhà nước.
Vì tham nhũng vặt gắn với việc cung cấp các dịch vụ công phổ biến, bao gồm các dịch vụ hành chính công, nên nó cũng có tác động trực tiếp đến các tổ chức, doanh nghiệp. Mặc dù có quan điểm cho rằng, những khoản hối lộ nhỏ không ảnh hưởng đáng kể đến doanh thu của doanh nghiệp, song nhiều nghiên cứu đã chứng minh rằng, mặc dù có giá trị không lớn nhưng có tính chất thường xuyên, lặp đi lặp lại nên các khoản hối lộ nhỏ cũng trở thành những chi phí đáng kể, làm giảm sức tăng trưởng, năng suất và hiệu quả kinh doanh của doanh nghiệp[12]. Quan trọng hơn, sự phổ biến của tham nhũng vặt tạo ra những rủi ro về mặt thủ tục pháp lý (làm chậm hoặc sai lệch các quy trình, thủ tục hành chính), làm nản lòng các nhà đầu tư, phá hoại môi trường kinh doanh của quốc gia.
3. Biện pháp phòng, chống tham nhũng vặt
Về vấn đề này, một nghiên cứu ở châu Phi cho thấy, tham nhũng vặt có thể làm mất 2,5% đến 4,5% doanh thu, tương đương 20% chi phí trả cho lao động và lớn hơn tổng chi phí trả cho liên lạc (điện thoại, fax, Internet) và chi phí vận chuyển (không bao gồm nhiên liệu) của doanh nghiệp[13]. Không chỉ vậy, tham nhũng vặt còn khiến các công ty phải chịu thiệt hại về mặt uy tín vì những rủi ro pháp lý[14], đồng thời phải mất nhiều thời gian hơn cho hoạt động quản lý vì phải thương thảo với các quan chức tham nhũng[15]. Có nghiên cứu xem việc thương thảo về các khoản phí bôi trơn là “thuế thời gian”, còn bản thân các khoản phí bôi trơn đó là “thuế hối lộ”[16] – cả hai khoản thuế này đều góp phần làm giảm năng suất của doanh nghiệp[17].
Tham nhũng vặt có tác động tiêu cực lâu dài đến chất lượng quản trị nhà nước và môi trường pháp lý của một quốc gia, vì nó là nguyên nhân thúc đẩy các quan chức tham nhũng dần dần tạo ra nhiều quy định, hạn chế và thủ tục rườm rà để tăng cơ hội bòn rút tiền hối lộ từ người dân và doanh nghiệp[18]. Nạn tham nhũng vặt khiến cho các quan chức tham nhũng có ít động lực để giải quyết tệ quan liêu, vì một hệ thống quan liêu chính là môi trường thuận lợi cho việc ăn hối lộ. Theo nghĩa rộng hơn, các khoản hối lộ dù lớn hay nhỏ cũng luôn dẫn đến việc thực thi pháp luật không nhất quán mà cuối cùng làm suy yếu nghiêm trọng nguyên tắc pháp quyền. Khi tình trạng đòi hối lộ hoành hành trong việc cung cấp dịch vụ công thì cũng sẽ làm xói mòn niềm tin của người dân vào thể chế chính trị cũng như tính chính danh của bộ máy nhà nước. Điều này đã được chứng minh qua một số công trình khảo sát, ví dụ như ở Mexico, khi tham nhũng vặt tăng lên thì niềm tin của người dân vào chính quyền giảm xuống[19], hay ở Sierra Leone và Liberia, tình trạng hối lộ và tham nhũng vặt khiến người dân mất niềm tin vào ngành y tế, bệnh nhân tránh sử dụng dịch vụ của các cơ sở y tế công và điều này đã góp phần lan truyền bệnh dịch[20]. Ở Việt Nam, tham nhũng vặt cũng có tác động tương tự – điều mà Tổng Bí thư – Chủ tịch nước Nguyễn Phú Trọng đã từng xem như là: “..như ghẻ ruồi, rất ngứa ngáy, khó chịu..”[21], tức là có tác động rất nguy hại đến niềm tin của người dân vào Đảng và Nhà nước.
Với hầu hết quốc gia, nguồn thu chủ yếu vào ngân sách là từ thuế. Khi tham nhũng vặt hoành hành, việc hối lộ có thể được sử dụng cho mục đích trốn thuế, từ đó làm giảm đáng kể nguồn thu ngân sách[22]. Nghiên cứu của Afrobarometer ở 31 quốc gia châu Phi cho thấy tham nhũng vặt không chỉ làm giảm tinh thần đóng thuế của công dân, mà còn phá hoại niềm tin của công chúng với cơ quan thuế [23].
Ở Việt Nam, tình trạng tham nhũng vặt trong một số ngành cũng là vấn đề xảy ra từ lâu, gây nhiều bức xúc trong dư luận nhưng đến nay vẫn chưa có biện pháp khắc phục hiệu quả[24]. Theo VCCI, hiện nay chi phí lót tay trong thanh tra, kiểm tra thuế đã giảm so với mấy năm trước đây, nhưng 30% doanh nghiệp cho biết vẫn phải trả khoản này cho cán bộ thanh tra; và ở đây có phần trách nhiệm của doanh nghiệp, khi bị phát hiện sai phạm thì muốn “giảm nhẹ tội nên lót tay cho cán bộ thuế”[25].
Nghiên cứu của Marie Chêne[26] và một số tác giả khác đã nêu ra một loạt biện pháp phòng, chống tham nhũng vặt đã được áp dụng hiệu quả ở một số nước, ví dụ như cải cách khu vực công (đặc biệt là các ngành dễ xảy ra tham nhũng vặt như thuế, hải quan, giáo dục, y tế, cảnh sát giao thông[27] …) theo hướng giảm thiểu và minh bạch hoá các thủ tục hành chính, áp dụng công nghệ thông tin vào việc cung cấp dịch vụ công để hạn chế tiếp xúc trực tiếp giữa công chức và người dân, doanh nghiệp khi xử lý các thủ tục hành chính.
Ở Georgia, việc cải cách hành chính được xem là yếu tố mang tính chiến lược để đạt được thành công trong phòng, chống tham nhũng vặt. Cải cách hành chính ở nước này bao gồm thiết lập cơ chế một cửa, chia sẻ dữ liệu, chuẩn hóa và đơn giản hóa thủ tục, sử dụng công nghệ thông tin và xây dựng chính phủ điện tử để hạn chế sự tương tác giữa công chức và người dân trong việc cung cấp dịch vụ công, tăng cường các cơ chế thực hiện trách nhiệm giải trình, thiết lập thời hạn giải quyết các thủ tục hành chính dựa trên nguyên tắc “sự im lặng là đồng ý”… [28].
Nhiều nước khác cũng có những cách thức hiệu quả để vận dụng công nghệ thông tin nhằm phòng, chống tham nhũng vặt, như:
– Mexico đã xây dựng một ứng dụng dành cho điện thoại thông minh nhằm chống tình trạng tham nhũng vặt của cảnh sát giao thông. Ứng dụng này cung cấp hướng dẫn cho các tài xế khi đối mặt với yêu cầu hối lộ của cảnh sát, trong đó bao gồm mọi thông tin cần thiết, từ các quy định của luật giao thông, cách tính tiền phạt vi phạm cho đến các chế tài thường được cảnh sát giao thông áp dụng…Ứng dụng này cũng cho phép kết nối nhanh đến các số điện thoại khẩn cấp để báo cáo tham nhũng. Ba tháng sau khi ra mắt, ứng dụng đã được tải xuống hơn 11.000 lượt[29].
– Nhiều nước đã đẩy mạnh việc thanh toán điện tử, bao gồm thanh toán qua điện thoại di động. Kết quả là đã làm giảm đáng kể rủi ro tham nhũng. Ở Dar es Salam (Tanzania), dịch vụ thanh toán qua điện thoại di động không chỉ làm giảm tình trạng đòi hối lộ mà còn tiết kiệm chi phí cho việc xuất hóa đơn và in ấn các giấy tờ thanh toán khác[30].
– Ngày càng có nhiều nước xây dựng các ứng dụng báo cáo tham nhũng dựa trên nền tảng quần chúng (crowd-based) mà cho phép người dân tố cáo ngay lập tức các vụ hối lộ một cách ẩn danh bằng điện thoại thông minh. Một số ứng dụng còn sử dụng dữ liệu để tạo ra “bản đồ điểm nóng” – xác định các ngành, khu vực hoặc cơ quan, tổ chức xảy ra nhiều tham nhũng nhất[31]. Ở Ấn Độ, ứng dụng nổi tiếng “Tôi đã trả một khoản hối lộ” ( I paid a bribe) cho phép người dân báo cáo ngay các trường hợp công chức đòi hối lộ đã ghi lại được hơn 180.000 trường hợp kể từ khi ra mắt vào tháng 8/2010. Ứng dụng này hiện đã được nhân rộng ở hơn 25 quốc gia trên thế giới[32].
– Một số nước còn sử dụng công cụ trực tuyến để nêu danh và phê phán những công chức tham nhũng, dựa trên niềm tin là sự lên án của xã hội có tác dụng ngăn chặn tham nhũng mạnh mẽ. Ở Indonesia, trang chúng tôi thường xuyên cập nhật danh sách các quan chức tham nhũng bị kết án, bao gồm tên, số tiền tham nhũng và phán quyết của toà án. Ngoài việc nêu đích danh để làm gương, nền tảng này còn nhằm ngăn chặn khả năng các quan chức tham nhũng có thể quay trở lại vị trí quyền lực nhờ có sự che giấu hay nâng đỡ.
Tóm lại, do tính chất phổ biến và thường xuyên của nó, để phòng, chống hiệu quả tham nhũng vặt, việc huy động sự tham gia của công chúng là rất quan trọng. Việc này không chỉ giúp giám sát, gây áp lực với các quan chức tham nhũng, mà còn cho phép xác định và thực hiện những cải cách nhằm giảm tệ quan liêu, đơn giản hóa các thủ tục hành chính rườm rà. Ở Anh, công dân và đại diện của họ có thể đưa ra đề xuất giảm tệ quan liêu và đơn giản hóa các quy định trên một trang web chuyên dụng. Ở Mexico, công dân được khuyến khích nêu ý kiến về “thủ tục hành chính vô dụng nhất” và được thưởng nếu nêu ra được thủ tục quan liêu vô lý nhất hay đề xuất được giải pháp tốt nhất để xóa bỏ tệ quan liêu[33].
Tham nhũng vặt là “căn bệnh” rất khó chữa trị một cách nhanh chóng, triệt để, nên để có thể thu được kết quả bền vững, cần kết hợp thực hiện nhiều biện pháp phòng, chống và cần phải tiến hành thường xuyên với ý chí, quyết tâm chính trị mạnh mẽ[34]. Trong vấn đề này, kinh nghiệm của một số quốc gia cho thấy, khi chưa có đủ nguồn lực để “chiến đấu” một cách toàn diện, chính quyền nên ưu tiên tập trung giải quyết tệ nạn tham nhũng vặt trong một hoặc một số lĩnh vực mà ảnh hưởng lớn nhất đến người dân và doanh nghiệp, để tạo dựng niềm tin và huy động sự tham gia của công chúng vào các hoạt động này[35].
Từ những phân tích ở trên, một câu hỏi đặt ra là: điểm khác biệt giữa các biện pháp phòng, chống tham nhũng lớn và tham nhũng vặt là gì?
Xét tổng quát, mọi biện pháp, bao gồm các biện pháp đã nêu, đều có tác dụng phòng, chống mọi hình thức tham nhũng, bao gồm cả tham nhũng vặt và tham nhũng lớn. Tuy nhiên, cần thấy rằng, các biện pháp nêu trên có tác dụng nhiều hơn trong việc phòng chống tham nhũng vặt, vì chúng làm thay đổi cách thức tương tác và giám sát mối quan hệ giữa công chức ở cấp cơ sở với người dân và doanh nghiệp – từ đó hạn chế sự nhũng nhiễu. Các biện pháp đó cũng có tác dụng nhưng không phải là những biện pháp đặc thù để phòng, chống tham nhũng lớn. Với tính chất là tham nhũng chính sách, ở cấp độ cao, được thực hiện bởi các quan chức cấp cao, bằng những thủ đoạn tinh vi, việc phòng chống tham nhũng lớn cần dựa vào các biện pháp khác, cụ thể như: ngăn chặn xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ; minh bạch hoá quy trình hoạch định, thực thi chính sách (đặc biệt cần xây dựng luật về vận động chính sách công), hoàn thiện khung khổ pháp luật và cơ chế mua sắm cho khu vực công; kiểm soát chặt chẽ tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn…
Thực tế ở Việt Nam cho thấy, trong thời gian qua, nhờ những nỗ lực to lớn của Đảng, Nhà nước và toàn thể xã hội, công cuộc phòng, chống tham nhũng đã thu được những kết quả đáng khích lệ. Tuy nhiên, có thể thấy, thắng lợi đạt được chủ yếu là trong phòng, chống tham nhũng lớn – cụ thể là qua việc phát hiện và đưa ra xét xử nhiều vụ tham nhũng của các quan chức cấp cao; kết quả đạt được trong phòng, chống tham nhũng vặt còn hạn chế. Tình trạng tham nhũng vặt vẫn rất phổ biến, diễn biến phức tạp, tiếp tục gây ra nhiều bức xúc trong Nhân dân.
Nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng này là, việc áp dụng các biện pháp phòng, chống tham nhũng vặt ở nước ta, đặc biệt là ở chính quyền địa phương, còn chưa triệt để, thiếu kiên quyết. Do đó, để nâng cao hiệu quả phòng, chống tham nhũng vặt ở nước ta, trong thời gian tới, cần rà soát, củng cố các biện pháp đã được áp dụng, đặc biệt là cơ chế tổ chức thực hiện và giám sát, đánh giá việc thực hiện các biện pháp đó. Ngoài ra, cần vận dụng kinh nghiệm thế giới, áp dụng một số biện pháp khác để huy động, phát huy vai trò của xã hội vào phòng, chống tham nhũng vặt, bao gồm:
– Vận dụng kinh nghiệm của Mexico về việc thiết kế một ứng dụng dành cho điện thoại thông minh nhằm cung cấp thông tin và hướng dẫn cho người dân khi đối mặt với yêu cầu hối lộ của quan chức khi sử dụng các dịch vụ công hoặc trong những hoàn cảnh khác. Ứng dụng cũng cho phép kết nối nhanh đến các số điện thoại khẩn cấp để tố cáo việc đòi hối lộ.
– Vận dụng kinh nghiệm của Ấn độ (đã được học tập bởi hơn 25 nước khác) về việc thiết kế một ứng dụng báo cáo tham nhũng cho phép người dân tố cáo các vụ hối lộ và các hành vi tham nhũng khác một cách ẩn danh bằng điện thoại thông minh hay laptop ngay lập tức, với những chứng cứ hình ảnh và âm thanh thực tế.
– Vận dụng kinh nghiệm của Indonesia công bố danh sách cập nhật những công chức bị kết án tham nhũng cùng thông tin chi tiết về hành vi tham nhũng trên Internet (tốt nhất là của một cơ quan phòng, chống tham nhũng) để làm gương cho những quan chức thoái hoá, biến chất./.
[1] Về grand corruption, xem: TI, What is grand corruption and how can we stop it?, trên https://www.transparency.org/news/feature/what_is_grand_corruption_and_how_can_we_stop_it.
[2] Tổ chức Minh bạch quốc tế 2009.
– Clarke G. 2008, How petty is petty corruption? evidence from firm survey in Africa (Tham nhũng vặt có còn là vấn đề nhỏ? Bằng chứng từ khảo sát doanh nghiệp ở châu Phi), trên https://mpra.ub.uni-muenchen.de/15073/;
– De Rosa, D. Gooroochurn, N. và Görg, H. 2010, Corruption and Productivity: Firm-Level Evidence from the BEEPS Survey (Tham nhũng và năng suất: Bằng chứng ở cấp độ doanh nghiệp từ khảo sát BEEPS), trên http://ideas.repec.org/p/kie/kieliw/1632.html;
– Jahnke B. 2015, How does petty corruption affect tax morale in Sub-Saharan Africa? An empirical analysis (Phân tích thực nghiệm: Tham nhũng vặt ảnh hưởng như thế nào đến tinh thần đóng thuế ở châu Phi cận Sahara?), trên https://ideas.repec.org/p/han/dpaper/dp-564.html;
– Klarity Blog 2018. Why do we care so much about petty corruption? (Vì sao chúng ta cần quan tâm đến tham nhũng vặt?), trên https://medium.com/klarityorg/why-do-we-care-so-much-about-petty-corruption-22951e193ca2.
[6] Klarity Blog 2018, Why do we care so much about petty corruption?, tại
https://medium.com/klarityorg/why-do-we-care-so-much-about-petty-corruption-22951e193ca2.
[10] Báo cáo Phong vũ biểu tham nhũng toàn cầu (GCB) của TI năm 2017.
[11] Báo cáo Phong vũ biểu tham nhũng toàn cầu (GCB) của TI năm 2017.
[15] Fisman, R. và Svensson, J. (2007), Are Corruption and Taxation Really Harmful to Growth?, tại https://econpapers.repec.org/article/eeedeveco/v_3a83_3ay_3a2007_3ai_3a1_3ap_3a63-75.htm.
[17] PricewaterhouseCooper 2008.
[18] Chene (2013), tài liệu đã dẫn.
[22] Nawaz F. (2010), Exploring the Relationships between Corruption and Tax Revenue, tại https://www.gov.uk/dfid-research- outputs/exploring-the-relationships-between- corruption-and-tax-revenue
(Nguồn tin: Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 14 (414), tháng 7/2020.)
[26] Marie Chêne (2019), tài liệu đã dẫn.
[32] Kukutschka R. (2016), tài liệu đã dẫn.
[33] Marie Chêne (2019), tài liệu đã dẫn.
[34] Marie Chêne (2013), tài liệu đã dẫn.
[35] Marie Chêne (2019), tài liệu đã dẫn.